08 травня 2024 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в рамках справи № 240/17530/23, адміністративне провадження № К/990/42023/23 (ЄДРСРУ № 118905146) досліджував питання щодо зобов`язання власника пам`ятки культурної спадщини укласти охоронний договір.
Стосовно можливості пред`явлення до юридичної особи позову зобов`язального характеру щодо укладення договору з суб`єктом владних повноважень.
Відповідно до частини першої та четвертої статті 23 Закону № 1805-III усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.
(!) Відсутність охоронного договору не звільняє особу від обов`язків, що випливають із цього Закону.
Таким чином, юридичні або фізичні особи, у власності або користуванні яких перебувають об`єкти культурної спадщини чи їх частини, зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір встановленого зразка, до якого мають бути додані додаткові документи (постанова Верховного Суду від 13 грудня 2018 року у справі №826/4605/16).
Верховний Суд у постанові від 23 грудня 2019 року у справі № 806/1536/18 аналізував правову природу охоронного договору, дійшов висновку, що такий договір є актом за участю суб`єкта владних повноважень та співвласника пам`ятки культурної спадщини, має форму договору, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері (реалізація державного управління охороною культурної спадщини) і укладається на підставі статті 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини». Укладання такого договору відбувається замість видання індивідуального акта органу охорони культурної спадщини, яким покладається на власника зобов`язання щодо забезпечення збереження пам`ятки, щойно виявленого об`єкта культурної спадщини чи її (його) частини.
Укладання охоронних договорів спрямоване на реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Такими договорами не вирішується питання власності на об`єкт культурної спадщини, а встановлюється режим використання пам`яток та відповідальність за порушення такого режиму.
Таким чином, охоронний договір, укладений на підставі ст. 23 Закону № 1805-III, є адміністративним договором.
У постанові від 24 травня 2021 року у справі № 640/4482/20 Верховний Суд дійшов висновку, що відповідно до чинного законодавства уповноваженим органом на укладення охоронного договору на пам`ятку місцевого значення є власник або уповноважений ним орган.
У постанові від 20 березня 2024 року у справі № 620/17968/21 Верховний Суд сформулював правову позицію щодо належного відповідача у подібних правовідносинах про те, що у спорах, які виникають з приводу укладення охоронного договору як адміністративного договору Управління містобудування та архітектури обласної державної адміністрації є належним позивачем, а суб`єкт приватного права - належним відповідачем.
Оскільки всі власники пам`яток культурної спадщини незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти охоронний договір, то у разі невиконання ними вимог частини першої статті 23 Закону № 1805-III орган охорони культурної спадщини або прокурор, якщо відповідний орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист законних інтересів держави, має право звернутися до суду з позовом про зобов`язання власника пам`ятки культурної спадщини укласти такий договір.
Верховний Суд вважає необхідним підсумувати:
- Справи за позовом суб`єкта владних повноважень умовно можна поділити на такі категорії: 1) справи за позовом суб`єкта владних повноважень до суб`єкта владних повноважень; 2) справи за позовом суб`єкта владних повноважень до суб`єкта приватного права.
- За загальним правилом, звернення суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічного права) до суб`єкта приватного права відбувається з метою ефективного захисту суспільних інтересів (інтересів необмеженого кола осіб).
- Важливо, що частина п`ята статті 125 Конституції України (з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди) не містить жодних обмежень стосовно юрисдикції адміністративних судів захищати особу або групу осіб, вказуючи лише на сферу такого захисту, а саме, публічно правові-відносини. Якщо будь-який суб`єкт всупереч ст. 68 Основного Закону України не забезпечує неухильного додержання Конституції України та законів України або посягає на права і свободи інших осіб і це відбувається у публічно-правовій сфері, саме адміністративний суд, за загальним правилом, має вирішити такий спір та захистити суспільні інтереси (незалежно від можливих процесуальних обмежень стосовно права позивача на ініціювання такого спору). У протилежному випадку деякі суб`єкти публічного або приватного права стають, фактично, «безконтрольними», а гарантії, встановлені статтею 68 Конституції України, - «неспроможними».
- Суб`єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України) та з метою реалізації покладених на них повноважень. Для справ за позовом суб`єкта владних повноважень до суб`єкта приватного права законом мають бути передбачені безумовні підстави для звернення до адміністративного суду; у той час як у справах за позовом суб`єкта владних повноважень до суб`єкта владних повноважень звернення до суду може здійснюватися також з підстави, що прямо не передбачена законом, але такої, що безпосередньо слідує з відповідних функцій (покликання) цього суб`єкта. У виняткових випадках та з метою захисту суспільного інтересу, якщо це не суперечить закону та здійснюється для реалізації визначених законом завдань та функцій, суб`єкт владних повноважень також може звернутися з позовом до суб`єкта приватного права без наявності прямої вказівки на це у законі.
- В адміністративних справах за позовом суб`єкта владних повноважень до суб`єкта приватного права, в яких мотивом звернення до суду є захист суспільного інтересу (прав необмеженої кількості осіб), позивачем має бути обґрунтовано необхідність захисту такого інтересу саме у судовому порядку, а також те, що звернення до суду здійснено з метою реалізації суб`єктом владних повноважень своїх функцій, визначених Конституцією та законами України.
- Захистом від безпідставних позовів суб`єктів владних повноважень, зокрема, є гарантії, передбачені процесуальним законом, стосовно права на компенсацію всіх витрат, пов`язаних із спором, у тому числі компенсації витрат на професійну правничу допомогу.
- У справах за позовом суб`єкта владних повноважень до суб`єкта приватного права надважливим є врахування та застосування судом принципу пропорційності як універсального загальноправового принципу, спрямованого на забезпечення у правовому регулюванні розумного балансу приватних і публічних інтересів, відповідно до якого цілі обмежень прав мають бути істотними, а засоби їх досягнення - обґрунтованими і мінімально обтяжливими для осіб, чиї права обмежуються; використання цього принципу дозволяє досягти розумного співвідношення між метою впливу з боку держави в особі її компетентних органів та засобами їх досягнення; принцип пропорційності вимагає виключно справедливого, раціонального та співрозмірного обмеження прав суб`єкта приватного права для захисту суспільних інтересів (прав необмеженої кількості осіб).
ВИСНОВОК: Оскільки всі власники пам`яток культурної спадщини незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти охоронний договір, то у разі невиконання ними вимог частини першої статті 23 Закону № 1805-III орган охорони культурної спадщини або прокурор, якщо відповідний орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист законних інтересів держави, має право звернутися до суду з позовом про зобов`язання власника пам`ятки культурної спадщини укласти такий договір.
Матеріал по темі: «Відсутність у міськради коштів на сплату судового збору як підстава для звернення прокурора в суд»