14 серпня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в рамках справи № 820/432/17, адміністративне провадження № К/9901/44795/18 (ЄДРСРУ № 90985512) досліджував питання щодо повноважень Держекоінспекції по перевірці дотримання земельного законодавства, зокрема чи в праві Держекоінспекція здійснювати державний нагляд (контроль) за додержанням громадянами України природоохоронного законодавства?
Центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів є Державна екологічна інспекція України, правовий статус якої на час виникнення спірних правовідносин визначався у Положенні про Державну екологічну інспекцію України, затвердженому Указом Президента України від 13.04.2011 № 454/2011 (далі - Положення № 454/2011)
Пунктом «а» частини першої статті 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» визначено, що до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням <…> громадянами України <…> вимог законодавства: <…> про використання та охорону земель <…>.
Згідно пункту 7 Положення № 454/2011 Держекоінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, морські екологічні інспекції (Азовська, Азово-Чорноморська, Північно-Західного регіону Чорного моря).
За змістом підпункту «б» пункту 4.2 Положення № 429 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням <…> громадянами України <…> вимог законодавства про використання та охорону земель із <…> встановлення та використання водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також із додержання режиму використання їх територій.
Відповідно до частини третьої статті 35 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» порядок здійснення державного контролю за охороною навколишнього природного середовища та використанням природних ресурсів визначається цим Законом та іншими законами України.
Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом (частини третя статті 19 Закону України «Про охорону земель»).
Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».
Статтею 9 вказаного Закону передбачено, що державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб <…>.
(!!!) Аналіз викладених норм дає підстави для висновку, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища дійсно належить здійснення заходів державного контролю за додержанням вимог законодавства про використання та охорону земель фізичними особами.
При цьому, стаття 9 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначає лише форми здійснення контрольних заходів (зокрема у вигляді перевірки), водночас, нормами чинного на час виникнення спірних правовідносин законодавства не було врегульовано ні підстав, ні порядку вжиття таких заходів відповідачем щодо фізичних осіб, які не здійснюють господарську діяльність.
Вимоги Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Порядку організації та проведення перевірок суб`єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10.09.2008 № 464, не поширюються на перевірки фізичних осіб та стосуються лише суб`єктів господарювання.
За таких обставин, не зважаючи на визначення відповідних повноважень відповідача та відсутність норм, які б визначали підстави та порядок їх реалізації, застосування за аналогією законодавчих актів, що регулюють відповідні питання державного нагляду (контролю) відносно суб`єктів господарювання, є неможливим в силу частини шостої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), згідно якої аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.
Враховуючи викладене, Верховний суд вважає помилковими мотиви судів попередніх інстанцій про відсутність у відповідача законодавчо визначених повноважень на здійснення заходів державного нагляду (контролю) відносно фізичних осіб. У даному випадку здійснюючи перевірку та виносячи оскаржуваний припис, відповідач діяв не на підставі та не в порядку, передбаченому чинним законодавством, оскільки відповідних підстав та порядку реалізації спірних повноважень на час виникнення спірних правовідносин законом не було визначено.
Підстави, предмет та результати спірної перевірки стосуються самовільного зайняття позивачем земельної ділянки, а відповідач в оскаржуваному приписі зобов`язав позивача отримати та здійснити державну реєстрацію документів, що посвідчують право власності або право користування (оренди) земельною ділянкою.
Згідно частини першої статті 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» самовільне зайняття земельної ділянки - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.
Частина перша статті 188 Земельного кодексу України (далі - ЗК) виокремлює, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Аналогічні розмежування повноважень контролюючих органів визначені також і статтею 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», згідно якої державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Згідно пунктів «а», «д» статті 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання <…> фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; вжиття відповідно до закону заходів щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам.
Слід також вказати, що дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення. Анулювання документа дозвільного характеру з підстав, не передбачених законом, забороняється.
Відтак, законодавством визначено підстави, за наявності яких дозвільний орган анулює документ дозвільного характеру самостійно, та підстави, за наявності яких такий орган має право звернутись до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру.
Тобто, суб`єктом звернення до суду з позовом про застосування заходу реагування у вигляді анулювання документа дозвільного характеру може виступати відповідний дозвільний орган. Такому зверненню має передувати встановлення фактів, які законом визначені як підстава для анулювання такого документу, зокрема і подання недостовірної інформації.
При цьому законодавством не передбачено визнання дозвільного документу протиправним або його скасування.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 30.10.2018 у справі №809/437/17.
Відповідно до пункту «а» частини сьомої статті 7 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, належать здійснення державного контролю за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у частині:
- додержання органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами вимог законодавства України про охорону земель;
- консервації деградованих і малопродуктивних земель;
- збереження водно-болотних угідь;
- виконання екологічних вимог при наданні у власність і користування, в тому числі в оренду, земельних ділянок;
-здійснення заходів щодо запобігання забрудненню земель хімічними і радіоактивними речовинами, відходами, стічними водами;
-додержання встановленого законодавством України режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні;
- додержання вимог екологічної безпеки під час транспортування, зберігання, використання, знешкодження та захоронення хімічних засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних, радіоактивних речовин та відходів;
-додержання екологічних нормативів з питань використання та охорони земель;
- додержання вимог екологічної безпеки при розробленні нової техніки і технологій для обробки ґрунтів, а також під час проектування, розміщення, будівництва, реконструкції, введення в дію підприємств, споруд та інших об`єктів.
Державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися посадовими особами Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності. Водночас, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", визначається іншими нормативно-правовими актами. Приписи про усунення виявлених порушень мають надаватися лише тим особам, які безпосередньо вчинили порушення вимог земельного законодавства.
Зазначене узгоджується із правовими висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 20 лютого 2020 року у справі № 1940/1655/18, а також у постановах від 17.09.2019 у справі № 806/1723/18, від 09.10.2019 у справі № 724/1843/18.
Слід вказати, що Законом № 877-V визначено чіткий перелік відносин, на які поширюється його дія, до якого не входять відносини, що виникають під час здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
Таким чином, особливості та обмеження перевірок, які визначені Законом № 877-V, не відносяться до здійснення Держгеокадастром та його територіальними органами перевірок дотримання земельного законодавства щодо використання та охорони земель.
Враховуючи, що норми Закону № 877-V стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель, тому на спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель».
Аналогічний правовий висновок неодноразово викладався Верховним Судом в постановах від 13.03.2019 у справі № 826/11708/17, від 15.07.2019 у справі № 140/2320/18, від 17.09.2019 у справі № 806/1723/18, від 09.10.2019 у справі № 724/1843/18, від 20.02.2020 у справі № 1940/1655/18 (ЄДРСРУ № 87713329), від 27.02.2020 у справі № 818/1512/17 (ЄДРСРУ № 87868470).
(!!!) За таких обставин, колегія суддів відхиляє посилання на підпункт «б» пункту 4.2 Положення № 429, оскільки саме лише визначення у цьому акті права Держекоінспекції здійснювати державний нагляд (контроль) з питання використання водоохоронних зон і прибережних захисних смуг громадянами України, не свідчить про правомірність оскаржуваних дій та припису, оскільки підстави та порядок реалізації цих повноважень не визначені законом, а відповідна компетенція з перевірки додержання фізичними особами порядку набуття і реалізації права на землю належить іншому органу.
ВИСНОВОК: Тобто, обставини, які перевірялися у межах спірної перевірки, та обов`язок фізичної особи оформити правовстановлюючі документи на землю, встановлений в оскаржуваному приписі, виходять за межі повноважень Держекоінспекції.
За подібних правовідносин Верховний Суд у постанові від 29.04.2020 по справі №816/1976/16 (ЄДРСРУ № 89012764) також наголошував на тому, що зобов`язання оформити правовстановлюючі документи на земельні ділянки не пов`язане із повноваженнями Держекоінспекції.
Матеріал по темі: «Відмова допустити Держекоінспекцію до перевірки підприємства»
Теги: Держекоінспекція, правовстановлюючі документи на землю, самозахоплення землі, земля, самозахват земли, полномочия экологической инспекции, проверка документов на землю, Верховний суд, Адвокат Морозов